El FMI y la campaña electoral

Mientras aguardabamos la publicación del Staff Report correspondiente a la revisión del viernes 12 de julio por parte del Fondo Monetario Internacional, la cual habilitó un nuevo desembolso, el presente informe analiza el funcionamiento del organismo y el acuerdo con la Argentina en el marco de la reciente salida de Christine Lagarde para su eventual conducción del Banco Central Europeo. Asimismo, se analiza la herencia de Lagarde conduciendo al Staff técnico del organismo, en sus revisiones de la economía argentina, revisando aciertos y errores en proyecciones y metas.

¿Cómo funciona el Fondo Monetario Internacional?

La renuncia de Christine Lagarde a la Gerencia del FMI para acceder a la conducción del Banco Central Europeo generó inquietudes respecto al devenir del programa que la Argentina mantiene con el organismo. Sin embargo, si tenemos en cuenta el funcionamiento previsto, no pareciera que la relación que la Argentina mantiene vaya a modificarse considerablemente. El Fondo Monetario Internacional es un organismo multilateral surgido de los Acuerdos de Bretton Woods en 1944 en el marco de la finalización de la 2° Guerra Mundial. Como la mayoría de los organismos multilaterales surgidos en la época, funciona a través de la representación parcial ¿Por qué parcial? Porque la cantidad de votos de cada país en el organismo está determinada por la cantidad de cuotas, esto es, la cantidad de dinero que cada país mantiene depositado en forma permanente en el organismo. Es decir, no hay relación un país = un voto.

El órgano de mayor jerarquía dentro del organismo es la Asamblea de Gobernadores, compuesta por los Ministros de Economía/Finanzas/Hacienda (según la organización en cada país) y Presidentes de Bancos Centrales de cada uno de los 189 países miembros. Se reúnen comúnmente una vez al año y la Asamblea retiene ciertas capacidades en materia de revisión de los Estatutos, admisión de nuevos miembros, revisión de cuotas, etc., siendo la más importante la conformación del Directorio Ejecutivo. Es también importante aclarar que la mayoría de las decisiones de relevancia requieren una mayoría agravada en algunos casos del 70% y en otros del 85% por lo que la cantidad de votos de cada país miembro tiene mucha relevancia en el funcionamiento del organismo.

El Directorio Ejecutivo se encuentra a cargo de las operaciones diarias del Fondo Monetario Internacional mediante la delegación de poderes que realiza la Asamblea de Gobernadores, está compuesto por 24 asientos designados por la misma asamblea. El Director/a Gerente es designado por el Directorio Ejecutivo por mandatos de 5 años.

Estados Unidos no sólo tiene un asiento propio, sino que además posee el 16,52% de los votos totales, lo que le permite en la mayoría de las decisiones importantes retener el poder de veto, al impedir sólo con su voto que se alcance el 85% necesario de consenso. Ningún otro país o asiento del Directorio Ejecutivo supera el 6,5% de los votos, siendo la mayoría de ellos compartidos por varios países. Argentina comparte asiento con varios países de América del Sur (excepto Brasil), reteniendo colectivamente el 1,6% de los votos dentro del organismo.

El Directorio Ejecutivo designa al Director/a Gerente, como la saliente Christine Lagarde, por mandatos de 5 años, para que lleve adelante la representación del organismo y la dirección del Staff Técnico del FMI. Pero es importante recalcar que las decisiones tomadas por del Director/a Gerente siempre deben ser refrendadas por el Directorio Ejecutivo. Dicho de otra manera, el cambio en la Gerencia del organismo no tiene prácticamente impacto en las decisiones del organismo ya que estas deben pasar obligatoriamente por el Directorio Ejecutivo. En todo caso, debería ser motivo de preocupación si el Directorio Ejecutivo decide adoptar un perfil político más duro y seleccionar a un nuevo Director/a Gerente afín a esa visión.

¿Un plan de estabilización o un fenomenal aporte de campaña?

La ampliación y reformulación del programa de junio del 2018 esconde un apoyo político inédito aún para el FMI, al pasar en tan sólo 3 meses de un monto total de 50 mil millones US$ con desembolsos escalonados y precautorios a uno de 57 mil millones US$ en el programa de octubre 2018. Se concentra prácticamente la totalidad de los desembolsos antes de realizarse las elecciones: 87,96% antes de las generales de octubre 2019. Al mismo tiempo, se pierde el carácter precautorio del acuerdo.

Además de representar un apoyo extraordinario, la sequía de fondos para el gobierno entrante y la acumulación de vencimientos presuponen una amenaza velada, al dejar agotadas las fuentes de financiamiento externo de emergencia siendo el FMI el prestamista de última instancia. Al próximo mandato presidencial le quedan solamente 4.900 millones de D.E.G –lo que equivale aproximadamente a 6.700 millones de dólares- en desembolsos trimestrales equivalentes hasta mediados de 2021, donde ya empiezan a correr los pagos por la devolución de los préstamos al organismo.

Un apoyo inédito en la historia del organismo

No solo se trata de un caso inédito cuando uno analiza la curiosa relación entre el cronograma de desembolsos pactado y el calendario electoral. También resulta un caso excepcional cuando uno tiene en cuenta los montos comprometidos en el acuerdo firmado con el gobierno. Como se puede observar, el préstamo Stand By a la Argentina, de completarse el programa de desembolsos tal cual se encuentra acordado hoy sería el mayor de la historia del organismo. Lo sería aún si se suspendiesen todos los desembolsos restantes, debido a que los montos girados ya superan al segundo puesto en el ranking.

Inclusive, si nos detenemos en observar la situación crediticia actual del FMI, se trata de un caso inédito, donde casi la mitad de los montos comprometidos en programas de apoyo financiero del organismo se encuentran concentrados en la Argentina, como surge de los últimos Estados Financieros publicados por el organismo. De hecho, los montos otorgados a la Argentina superan a los 4 mayores deudores siguientes del organismo. Se trata de un caso extremo de exposición al riesgo crediticio soberano por parte de un organismo que debería velar por la salud del sistema financiero global.

Un optimismo permanente enfrentado a la realidad

La Directora Gerente saliente del organismo, Christine Lagarde, manifestaba que habían subestimado “un poco” los problemas que enfrentaba la economía argentina. Las proyecciones estimadas en las distintas etapas de los programas tienen un sesgo permanente y sistemático al optimismo. Los valores estimados por el organismo para la inflación interanual en cada instancia de revisión comparados con la inflación esperada por el mercado en el mismo momento reflejada en el relevamiento de expectativas de mercado mensual que realiza el BCRA deberían leerse de la siguiente manera: “en junio de 2018, el FMI estimaba una inflación interanual del 27% para el 2018, mientras que el mercado, a través del REM, estimaba un 30%”. Esperamos en la revisión aprobada el 12 de julio una nueva revisión al alza de las expectativas de inflación interanual, teniendo en cuenta que la expectativa del último REM se ubica en un 40% interanual.

Cuesta creer que un organismo con la capacidad técnica del FMI presente “errores” de apreciación cuando se dan siempre en el mismo sentido. Sobre todo, si tenemos en cuenta que a partir de la crisis financiera global del 2008-2009 se le ha encargado velar preventivamente por la salud del sistema financiero global.

Pareciera que para el organismo es preferible “equivocarse” y cargar con el costo político del “error” a ser el portador de malas noticias. De esta manera se intentaría evitar también que las proyecciones negativas impacten sobre la sustentabilidad política de las medidas a tomar de conocerse de antemano sus resultados y sobre la sustentabilidad del programa mismo, al afectar las estimaciones de recaudación, superávit fiscal, etc.

Los “errores” en prácticamente todas las variables proyectadas en los programas cobran especial relevancia al analizar el resultado del sendero de deuda pública. El FMI subestima permanentemente el peso de la deuda pública como porcentaje del PBI. En diciembre de 2018 estimaban terminar el año con un ratio de deuda sobre el PBI del 78% cuando terminó cerrando en 86,3%. Las groseras diferencias en las proyecciones y el resultado real de las políticas aplicadas no sólo derivan en un estado de reformulación permanente de las políticas, dañando tanto la credibilidad de las autoridades locales como la de las autoridades del organismo, sino que pone serias dudas sobre la eventual capacidad de repago de las deudas que se generan con el organismo.

El optimismo en las variables proyectadas sirve por un lado a los efectos de forzar el cumplimiento de las salvaguardas existentes en materia de riesgo de incumplimiento que fija el FMI para sus programas de asistencia financiera, que cobra especial relevancia si tenemos en cuenta que el acuerdo con la Argentina es el mayor en términos nominales de la historia del organismo. Por otro lado, se apunta a esconder los resultados reales de las políticas pactadas a los efectos de evitar un fuerte rechazo político y social que impida en última instancia la ejecución del programa.

El Estatuto del FMI y la fuga de divisas

“El Directorio Ejecutivo no cumplió cabalmente con su responsabilidad en materia de seguimiento y no analizó las posibles ventajas y desventajas de distintas opciones. En cierta medida, todo esto parece reflejar el hecho de que algunas decisiones clave fueron tomadas al margen del Directorio y que la gerencia consideró que algunos temas críticos eran demasiado delicados para debatir abiertamente sobre ellos en sesiones plenarias del Directorio.” INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DEL PAPEL DEL FMI EN ARGENTINA, 1991–2001, 30 junio 2004

La Sección 1 del Art. VI del estatuto del FMI en su inciso a) establece que “ningún país miembro podrá utilizar los recursos generales del Fondo para hacer frente a una salida considerable o continua de capital, y el Fondo podrá pedir al país miembro que adopte medidas de control para evitar que los recursos generales del Fondo se destinen a tal fin”. Sin embargo, en el inciso b) se manifiesta que “Nada de lo dispuesto en esta sección se interpretará en el sentido que impide utilizar los recursos generales del Fondo (…) para aumentar las exportaciones o en el curso ordinario de las operaciones comerciales, bancarias o de otra índole”.

Si bien el inciso b) habilita cierta interpretación benigna, si tomamos en cuenta que el rol del organismo es precisamente la asistencia financiera frente a crisis de balanza de pagos, y si tenemos buena voluntad respecto a lo que se considera el curso ordinario de las operaciones de un país, cuando observamos lo que sucede en la relación entre los desembolsos del organismo y la formación de activos externos del sector privado no financiero, quedan dudas del uso responsable de los fondos en el caso argentino.

Haciendo una estimación arbitraria, desde el inicio del programa, en promedio el equivalente al 76% de los recursos recibidos del organismo se han destinado a financiar la formación de activos externos. Se contabilidad la FAE acumulado desde mayo de 2018 a mayo de 2019 inclusive (totalizando 27.776 millones de US$) en relación a los desembolsos acumulados desde la firma del acuerdo hasta el realizado en marzo de 2019. Se trata claramente de un uso irresponsable de los desembolsos toda vez que está en la potestad de las partes solicitar e implementar controles de manera de detener, al menos parcialmente, la fuga de divisas. De hacerlo, probablemente los montos necesarios desembolsados por el organismo podrían ser considerablemente menores para atender la crisis de balanza de pagos y se evitaría generar una carga futura sobre el sendero de repago de la deuda pública futura, mejorando la sustentabilidad del programa y sus posibilidades de éxito en los propios términos del FMI. O, dicho de otra manera, existen políticas alternativas que tienen el mismo potencial para resolver los problemas de la balanza de pagos pero con un grado mucho menor de endeudamiento, y en definitiva, costo, aún dentro de los parámetros de políticas permitidas por el organismo.

Conclusiones

  • La salida de Christine Lagarde de la conducción de la Gerencia del Fondo Monetario Internacional no implica demasiados cambios en la relación que el organismo mantiene con la Argentina, si consideramos que las decisiones son tomadas por el Directorio Ejecutivo, donde Estados Unidos tiene un peso determinante sobre las mismas, con el 16,5% de votos que equivalen al poder de veto.
  • El cronograma de desembolsos del programa está diseñado a medida del cronograma electoral argentino, poniendo a disposición del gobierno actual casi el 90% de los fondos disponibles previo a octubre 2019, mientras se deja al gobierno entrante con casi la totalidad de los pasivos y tan sólo desembolsos equivalentes a 6.700 millones de dólares entre diciembre 2019 y junio 2021.
  • Asimismo, el programa acordado por Argentina con el FMI por 57 mil millones de dólares constituye un caso inédito de apoyo político en la historia del organismo, secundado por el préstamo a Grecia en 2010 por 44 mil millones de dólares, Brasil en 2002 por 36 mil millones de dólares y luego por Turquía en 2002 con un préstamo de 23 millones de dólares (valores actuales, deflactados por la inflación de Estado Unidos).
  • Los desvíos permanentes en las estimaciones y proyecciones conllevan a un estado de rediseño constante del programa y sus políticas, lo que afecta negativamente a la credibilidad del organismo y los funcionarios. Sin embargo, los desvíos son siempre por exceso de optimismo.
  • El sendero de deuda pública argentina (88% sobre PBI) se argumenta desde el Fondo que es “sustentable, pero con baja probabilidad” mientras que al mismo tiempo se plantea que la situación estadounidense es insustentable, cuando asciende al 106% sobre PBI. Es difícil de sostener este doble estándar utilizando los mismos criterios técnicos del organismo.
  • Al observar los niveles de Riesgo País, y la capacidad corriente de endeudamiento del Tesoro, resulta complejo justificar la perspectiva de un regreso al financiamiento externo en la escala necesaria y con niveles de tasa de interés viables, como plantea el requisito del programa Stand By. Más aún, si tenemos en cuenta que el mercado no está dispuesto a financiar al Tesoro mientras este recibe los desembolsos del organismo. Se trata de un nuevo caso de optimismo poco fundamentado esperar que el mercado esté dispuesto a hacerlo una vez agotado el financiamiento del prestamista de última instancia.
  • El cumplimiento del artículo VI del Estatuto del FMI es cuestionable dado el nivel acumulado de fuga de dólares durante la concreción de los desembolsos. Haciendo una estimación arbitraria, desde el inicio del programa, en promedio el equivalente al 76% de los recursos recibidos del organismo se han destinado a financiar la formación de activos externos. Se contabiliza la Formación de Activos Externos (FAE) acumulada desde mayo de 2018 a mayo de 2019 inclusive (totalizando 27.776 millones de US$) en relación a los desembolsos acumulados desde la firma del acuerdo hasta el realizado en marzo de 2019. Se trata claramente de un uso irresponsable de los desembolsos toda vez que está en la potestad de las partes solicitar e implementar controles de manera de detener, al menos parcialmente, la fuga de divisas.
  • A su vez, las normas internas del FMI se han torcido de manera clara con el objeto de sostener la viabilidad del programa en las condiciones de acceso excepcional. Al menos 3 de los 4 criterios necesarios para habilitar el uso del acceso excepcional a los fondos provistos por el organismo son de dudoso cumplimiento, violando las normas internas del FMI. Solo se comprueba el punto 1: Argentina atraviesa una crisis de balanza de pagos que excede las posibilidades de un acceso convencional. Sin embargo, aparece un dudoso cumplimiento de la “alta probabilidad de repago en el mediano plazo” (criterio 2), de la “perspectiva favorable en torno a su regreso a los mercados internacionales de crédito” (criterio 3) y aparecen dificultades para medir, hacia adelante, la “capacidad institucional y política” (criterio 4) para llevar adelante el plan acordado.
  • No pareciera estar garantizada la continuidad del apoyo político al programa, toda vez que prácticamente la totalidad de los precandidatos presidenciales se han manifestado a favor de una reestructuración del mismo en diversas ocasiones. El amplio consenso político necesario para cumplimentar con los criterios de acceso excepcional también se encuentra ausente.

Gentileza: CEPA Centro de Economía Política Argentina