Participación público-privada: El negocio de mega constructoras y bancos internacionales cercanos al gobierno

Por Manuel Valenti Randi *

Participación público-privada: Internacionalización de la obra pública y su utilización como instrumento en la política exterior de Cambiemos. (Título original)

Los nuevos contratos de Participación Pública-Privada (PPP) aspiran a convertirse en un resorte fundamental del entramado de reformas estructurales que Cambiemos comenzó a articular en diciembre de 2015. Los PPP son utilizados como una “zanahoria” en las negociaciones con las potencias, y organismos internacionales, para cosechar apoyos en el ingreso a la OCDE, o alcanzar acuerdos de libre comercio como el de Mercosur-UE, o el de Mercosur-Corea del Sur. A su vez, y no menos importante, estos nuevos contratos le permiten asegurar negocios millonarios a las mega constructoras y bancos internacionales cercanos al gobierno.

Los PPP son un tipo de contrato entre el Estado y contratistas privados, donde la empresa que integra el esquema adelanta los fondos para la obra (construcción, salud, etc), y se asegura el repago del Estado a largo plazo, cobrando por la obra, el servicio que brindan (como los peajes en las autopistas) y con la propia obra como garantía. A su vez, los contratistas reciben el financiamiento para las obras de los bancos de inversión, que cobran cuotas y comisiones, a tasas de 2 a 4 por ciento más altas que las que paga el Estado. Como advierte el propio FMI, los PPP permiten tomar deuda pública sin que sea contabilizada como tal en los balances [1].

 

Los condiciones de la “comunidad internacional”

Horacio Reyser, Secretario de Relaciones Económicas de la Cancillería, es la mano derecha de Macri en temas relacionados a inversiones extranjeras. El funcionario macrista es promocionado como el “padre” de la ley de los PPP, sin embargo parece oficiar más como nexo entre el gobierno y los autores intelectuales y beneficiarios del esquema [2]. La redacción de la misma estuvo a cargo del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, el Banco Mundial, el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Cámaras empresariales, bancos y consultoras[3]. También participaron en la redacción legisladores de “todos los partidos” y “sindicatos”. Es evidente quiénes fueron los actores de mayor peso en esa mesa de negociaciones.

 

Principales aspectos problemáticos de la Ley de los PPP Argentina

La Ley argentina de los PPP y su reglamentación implica posibles riesgos y problemas:

  • Según un informe del FMI, el sector privado puede transferir prácticamente todo el riesgo al sector público, generando una “gran fuente de riesgo fiscal”[4].Este tipo de contratos, por ejemplo, reduce las facultades del Estado para declarar de interés público las obras si fuera necesario.
  • Le da la facultad al contratista de renegociar los contratos y suspender temporalmente la ejecución de la obra, en caso de incumplimiento de las obligaciones por parte del Estado [5].
  • Los contratistas podrían hacer subcontrataciones y transferir el contrato a otra empresa una vez cumplido el 20 por ciento del plazo original [6].
  • Pueden implicar una cesión de soberanía sobre la infraestructura nacional. La ley establece como posibles mecanismos de resolución de controversias a tribunales internacionales (como el Ciadi [7]) o “tribunales de auditores y técnicos independientes” (nacionales e internacionales) para que se expidan sobre el asunto. Luis Caputo, Ministro de Finanzas, ya propuso que los contratos se rijan bajo la ley y los tribunales de Nueva York[8], con el riesgo lógico de que aparezca un nuevo “Griesa”.
  • La Ley de contratos no establece un contrato determinado, sino que implica un conjunto de reglas aplicadas a los contratos PPP, permitiendo realizar contratos “sui generis”[9]. Esto implicaría una desregulación sustancial de los contratos, abriendo la posibilidad a abusos por parte los contratistas privados.
  • Durante la etapa de evaluación de las ofertas las negociaciones serán de carácter confidencial [10]. Esto abre la posibilidad a que la sociedad civil, y sus representantes políticos, se enteren de las condiciones de los contratos cuando ya estén consumados.

 

Un modelo en crisis

Mientras en Argentina se encuentra licitando sus primeras obras con los contratos PPP, en países europeos, como Gran Bretaña y España, y latinoamericanos, como Chile y Colombia, este sistema ya se ha implementado, con resultados desalentadores.

Según el informe del BM más del 70% de los contratos PPP suscriptos en la región desde principios de la década del 90. hasta el año 2015 fueron objeto de renegociación. Entre las causas de renegociación se encuentra “la mala, defectuosa e incompleta confección de los contratos, evaluación deficiente de los riesgos asociados a un proyecto de largo plazo y del valor de costo financiero del proyecto, falta de estudios completos de factibilidad que no solo incluyan aspectos económicos sino ambientales y sociales, causas de fuerza mayor, etc.”[11]

Por su parte, en el Reino Unido, país que creó este sistema y que hace más tiempo lo aplica, se ven hoy los daños estructurales que causaron estos contratos en el mediano y largo plazo. Luego de dos décadas de PPP una investigación del parlamento británico concluyó que: en primer lugar, “los proyectos PPP han costado más que si hubieran sido financiados mediante obra pública tradicional”, donde no se verifica una “buena relación calidad – precio”; a su vez, “Las garantías de rentabilidad de los contratos en algunos casos han sido excesivas, derivando en beneficios extraordinarios a costa de presupuestos públicos futuros o de tarifas que pagan los usuarios”; en tercer lugar, “Se verifica la pérdida de capacidad estatal de diseñar, construir, financiar y gestionar infraestructura”; y por último se “erosiona la rendición la de cuentas públicas.”[12]

Los PPP en Argentina: Herramienta para expandir e internacionalizar el “plan de negocios”

A pesar de los conocidos fracasos de los PPP a nivel internacional, la Alianza cambiemos lanzó los primeros contratos con esta modalidad que van a financiar seis corredores viales, que luego se extenderá a cárceles, redes eléctricas, trenes y hospitales. El gobierno de cambiemos utiliza los PPP como un instrumento de su política exterior y negocios para empresarios cercano al núcleo presidencial.

En el plano exterior, estos contratos son la “zanahoria” que muestra Macri a los demás gobiernos y organismos internacionales, en función de recibir los apoyos internacionales necesarios, que le permitan ingresar a la OCDE, o firmar los tratados de libre comercio (TLC) como el de Mercosur-Unión Europea o Mercosur-Corea. Como relata el diario La Nación, no pasa demasiado tiempo en las reuniones del FMI, del G-20, o con representantes extranjeros, sin que algún funcionario argentino pronuncie la sigla “PPP”[13]. El presidente Macri aseguró, a fin del año pasado, que los ejes de su gestión, al frente del G20 serían el “desarrollo de obras de infraestructura [los PPP], la reforma laboral y la seguridad alimentaria”[14]. A su vez, en los encuentros bilaterales con representantes de Francia, Reino Unido, Portugal, Croacia, Alemania, Corea del Sur, España, introdujeron como parte de la agenda, los contratos PPP [15].

El principal aliado del gobierno de Macri en su intento “obsesivo” de firmar el TLC con la Unión Europea, e ingresar a la OCDE, es España. Como lo expresó el embajador español en Argentina, el país ibérico pretende ser un “socio privilegiado”[16]. La visita del presidente Español (Mariano Rajoy) a la Argentina, el último 9 y 10 abril, dejó en claro los privilegios que pretendían los ibéricos para apoyar al gobierno de Macri. Luego de la visita del presidente español, Macri decidió la exención del IVA, devolución de ganancias, que no aplique la ley de compre nacional en estos contratos, habilitó las importaciones temporarias y abrió la posibilidad de arbitraje en tribunales extranjeros.

A su vez, la contratista española Acciona, que fue rescatada de la quiebra por el fisco español, luego de declararse insolvente para construir una serie de autopistas bajo contratos tipo PPP, se asoció con Techint y presentó una oferta para realizar tres de los seis corredores viales [17]. A pesar del potencial riesgo que implica, el gobierno no puso ningún tipo de impedimento o resguardo para que la constructora española licite.

Debido a que las contratistas deben conseguir el financiamiento para las obras, los bancos JP Morgan, Morgan Stanley, Merrill Lynch, Goldman Sachs, UBS, Credit Suisse y Deutsche Bank ya están negociando para quedarse con la colocación de deuda [18]. Muchos de los bancos que van a brindar los préstamos tienen ex empleados suyos como funcionarios del gobierno, lo que podría llevar a nuevos “conflictos de intereses” en el gabinete de Macri.

Por otro parte, los PPP son una excelente oportunidad de negocios para empresarios muy cercanos al presidente. Marcelo Mindlin es uno de los que licitará en los PPP. Para ello, el dueño del mayor conglomerado energético del país, creó la constructora SACDE, antes IECSA. Mindlin tiene contactos fluidos en Wall Street, que le da una ventaja a la hora de licitar los contratos [19]. Los PPP podrían llevar a una mayor concentración y cartelización de las constructoras. Los dueños de las constructoras locales prácticamente no pueden acceder a los requisitos de inversión, sólo los más grandes contratistas como Mindlin, Techint y Roggio, tienen la capacidad financiera de presentar ofertas de este tipo [20].

Por último, es necesario remarcar que con la última devaluación del dólar, y la suba a 40% de la tasa de política monetaria local, la Cámara Argentina de la Construcción (Camarco) advirtió que los costos incrementarán entre 350% y hasta 400% por encima del valor previsto. A pesar de que todavía no se comenzaron a ejecutar las obras, distintos empresarios advirtieron que los montos de las obras al ser muy elevados para asumirlos a tasa variable, y con la tasa de interés en ascenso, la quiebra no es una posibilidad tan remota[21] .

Los casos británicos y latinoamericanos demuestran que las “bondades” y beneficios de los PPP no son tales y que los modelos de obra pública son objetivamente más eficientes, a pesar de sus defectos. Por lo tanto, los PPP en Argentina podrían implicar daños estructurales para el país, permitiendo y permitirle a los grandes bancos, corporaciones y contratistas nacionales e internacionales:

  • Influir en la organización de la infraestructura de los países de acuerdo a sus necesidades, debilitando la capacidad estatal de diseñar, construir, financiar y gestionar infraestructura;
  • Endeudar al Estado de forma encubierta, con tasas leoninas;
  • Apropiarse de la infraestructura del país, derivando en beneficios extraordinarios para los contratistas privados, a costa de presupuestos públicos futuros o de tarifas que pagan los usuarios.

 

* Director del Centro de Estudios Nuestroamericano Chávez Kirchner (CENACK)

[1] Recuperado de http://fcece.org.ar/wpcontent/uploads/informes/participacion-publicoprivada.pdf
[2] Recuperado de http://noticias.perfil.com/2017/08/10/elresponsable-de-atraer-inversiones-tiene-su-plataafuera/
[3] Recuperado de http://www.abogados.com.ar/entrevista-aezequiel-cassagne-asesor-en-la-elaboracion-dela-flamante-ley-de-participacion-publicaprivada/19154
[4] Citado en http://fcece.org.ar/wpcontent/uploads/informes/participacion-publicoprivada.pdf
[5] Ibidem.
[6] Recuperado de http://www.lapoliticaonline.com/nota/98688/
[7] Ibidem.
[8]Recuperado de https://www.tiempoar.com.ar/articulo/view/72846/el-g20-una-vidriera-para-reforzar-la-pola-ticainterna
[9] Recuperado de http://www.abogados.com.ar/entrevista-aezequiel-cassagne-asesor-en-la-elaboracion-dela-flamante-ley-de-participacion-publicaprivada/19154
[10] Recuperado de https://www.minfinanzas.gob.ar/uppp/pf.php
[11] Recuperado de http://fcece.org.ar/wpcontent/uploads/informes/participacion-publicoprivada.pdf
[12] Citado en http://fcece.org.ar/wpcontent/uploads/informes/participacion-publicoprivada.pdf
[13] Recuperado de https://www.lanacion.com.ar/2127313- advierten-en-eeuu-por-la-transparencia-y-elcosto-fiscal-de-los-ppp
[14] Recuperado de https://www.mrecic.gov.ar/embajadoresextranjeros-expresaron-interes-de-sus-paises-enenergias-renovables
[15] Recuperado de https://www.cronista.com/negocios/El-Gobiernobusca-seducir-a-inversores-espanoles-eninfraestructura-via-PPP-20180411-0111.html
[16] Recuperado de http://www.ambito.com/919210-una-por-unaestas-son-las-empresas-oferentes-del-primertramo-de-licitacion-por-ppp
[17]Recuperado de http://noticias.perfil.com/2018/04/10/autopistas -ilusion-y-duda-por-la-participacion-publicoprivada/
[18] Recuperado de https://www.baenegocios.com/economiafinanzas/Excesos-y-tentaciones-detras-deltarifazo-y-la-nueva-obra-publica-privatizada- 20180419-0080.html
[19] Recuperado de https://www.comafi.com.ar/2156-El-Gobiernolicitara-la-construccion-de-corredores-viales-atraves-del-PPP-.note.aspx
[20] Recuperado de http://www.lapoliticaonline.com/nota/112561- el-gobierno-abre-el-primer-ppp-y-estiman-queel-costo-financiero-podria-triplicar-el-precio-delas-obras/
[21]Recuperado de http://www.lapoliticaonline.com/nota/112561- el-gobierno-abre-el-primer-ppp-y-estiman-queel-costo-financiero-podria-triplicar-el-precio-delas-obras/